1 问题的提出

20世纪50年代以来,以电子信息业的突破与迅猛发展为主要标志的第三次科技革命给人类社会带来了划时代的影响,人类社会的发展进程由工业时代进入到信息时代。近年来,互联网、高科技电子设备等高速发展带来的社交网络化、信息传递网络化扁平化、日常行为数据化智能化已使得人们生活的诸多领域都发生了深刻变革。在这样的时代大潮下,党的十八届三中全会指出,全面深化改革的总目标,是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。2016年4月19日,习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出,“我们提出推进国家治理体系和治理能力现代化,信息是国家治理的重要依据,要发挥其在这个进程中的重要作用。要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化,统筹发展电子政务,构建一体化在线服务平台,分级分类推进新型智慧城市建设,打通信息壁垒,构建全国信息资源共享体系,更好地用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。”在此信息时代急速发展的背景下,政府官僚制组织会受到哪些影响,是否会发生变化,会发生哪些变化,进行怎样的扬弃,都成为引起关注的问题。

国内学者对其进行了一些研究,张康之认为官僚制将向合作制发展。在他看来,“官僚制是适应工业社会生产和社会治理要求而产生的一种组织形式,在工业社会的历史时期中,造就了辉煌的历史性成就。但当人类进入了全球化、后工业化时代以后,由于社会的复杂性和不确定性迅速增长,官僚制组织不再适应这样一个个性化时代的要求,致使对它的批判之声不绝于耳。在高度复杂性和高度不确定性的历史背景下,人类需要通过合作的方式去处理各种各样的问题,与之相适应的组织形式也应当是合作制组织。”教军章认为“政府信息化形式上看是现代科技在行政管理中的应用与扩展,实质上带来的是行政管理的一场革命性变革,引领行政组织结构及其运行方式变化发展的基本趋势,即行政组织功能多元化,行政组织结构形态扁平化,行政组织运行程序开放化,行政组织运作方式智能化和民主化,也将使行政组织运作结果实现高效化。”竺乾威认为“网络治理或许被认为是未来有希望来取代传统官僚制政府管理的一种形式,但至少到目前为止,网络治理并没有改变政府的组织结构”。各方观点不尽一致。本文将从官僚制本身入手,基于韦伯所阐述的官僚制的基本特征进行逐一分析,研究信息化对这些特征的影响,进而探讨信息化对官僚制组织形式的影响。

2 政府官僚制组织的特点及优缺点

2.1 政府官僚制组织的核心特点

官僚体制是马克斯·韦伯以合理合法性为特征建立起来的法理型组织管理体制。韦伯认为,官僚制是科学的,建立在法理型权威统治基础上的。它是基于理性设计出来的,能够有效完成大规模的管理工作,实现组织目标。在其表述中,将官僚制的特点描述为:①组织管理非人格化;②层级节制的官僚权力体系;③形成正规的决策文书;④管理以彻底专业的培训为前提;⑤办公室工作全职专职;⑥办公室管理遵循可学习的普遍原则。此外公务人员的职务行政人事模式有:①得到社会尊重;②职位由上级任命;③通常是终身制,事实上是特定任期;④薪酬待遇;⑤职位由低到高层级晋升。时至今日,韦伯的对官僚制的分析表述仍是传统行政管理范式的基石,它构建了官僚组织的基本架构和运行模式。

2.2 政府官僚制的优点

2.2.1 组织设计科学、明确

科层官僚制在极大程度上体现出了组织设计的科学性、明确性,摒弃了过去的随意任性。基于法理的组织设计,一方面做到在组织设计阶段便尽可能地精细、合理;另一方面非人格化的管理、依靠组织和制度来运行的设计思路也尽可能保证了在组织运转过程中对非人格化管理的体现。

2.2.2 官僚团队的稳定性

政府官僚制设计中对组织中的人事制度设计给予了较多的关注,这也与其最初形成时的政治环境和想要达成的组织设计目标有关。专业培训、全职专职、终身制、由低到高晋升等安排保障了工作人员的长期稳定性发展,有利于心理环境的稳定和从事公共事业的公益心。

2.3 政府官僚制的缺点

2.3.1 难以应对灵活多变的环境

官僚制面对组织环境的变化时显得较为迟钝,因为它需要制定新的规章制度重新进行规则设计。这种设计在遭遇变化较快的环境时明显会显得笨拙。如今在各项技术都高速发展,市场活跃创新的时代,政府官僚组织的这项缺点越发明显暴露出来。尤其是在我国当前大众创业、万众创新的背景下,新的市场行为层出不穷,如基于互联网兴盛发展而来的网约车、外卖、直播视频平台等,政府对之进行监管的速度远不及其发展扩张的速度。政府官僚制对这些新兴事物的反应速度、相关职能的增设速度、负责部门的明确速度、政策的制定速度等都会显得较为迟滞。

2.3.2 下级人员主动性积极性受压抑

由于官僚制的设计较为依赖从上到下的工作安排、人事安排,导致组织从下到上的沟通反馈较为压抑。身为下级人员,在上级力量较为强势时,出于经济人理性的考虑,无论在工作承担还是责任承担方面都会选择消极逃避的态度。因此,为了消除这种不利影响,近些年组织绩效激励设计应运而生。

2.3.3 部门协作存在壁垒困境

由于政府科层官僚制基于尽可能的理性设计,对部门职位职能的设计不可能做到尽善尽美,必然存在需要协调相互配合的时候。但出于组织忠诚和本位主义,在现实中时常出现的情形却是部门壁垒森严,利益割据,写作困难。即使是在政务信息推进的过程中,也存在较为严重的信息孤岛情况。

3 信息化时代对政府官僚制组织的影响

信息化时代是以通信技术、网络、人工智能等高科技技术为基础发展的时代,这个背景对政府官僚组织的影响是多方面的。本文从信息化广为人知的典型方面切入,分析其对政府官僚制组织带来的影响,分别是通信技术、大数据技术、电子政务。

3.1 通信技术对官僚制组织信息沟通的影响

沟通对于组织来说是必不可少的。马奇和西蒙认为,组织的活动“部分”地受到其处理协调要求的沟通能力的限制。巴纳德将组织的沟通置于组织的中心位置。为了维持官僚制组织的正常运转,必须有信息的传递和流动,组织的沟通是极其重要的。官僚制组织背后是层级节制的权力体系,多层级多部门之间要进行协调共同完成组织目标,必须有信息的及时有效传递。信息化时代对政府官僚制组织的信息沟通带来诸多影响。

3.1.1 信息沟通层级扁平化

在过去信息沟通不发达的时代,组织内的信息沟通大多通过文件、面对面会议的形式传递。这些信息沟通方式实现了信息的层级传递,但却极其耗费时间精力,也会造成一定程度的信息损耗。在信息化时代,一个重大便利之处就是信息交流平台的广泛使用,使得过去需要层层传递,部门传递的信息交流变得极为方便,通过通信网络的传输可实现沟通层级的扁平化,也极大降低了信息的损耗。

3.1.2 信息沟通方向多元化

信息化时代,互联互通的时代,逐渐抛弃了过去较为强势的从上到下的信息传递方向,开始转变为多元方向。与此同时,由于微信、微博、直播视频平台等各种自媒体平台的兴起,这些媒体平台的信息传递方向是放射状扩散的,不仅政府官僚组织之外的群体能够第一时间接收到,政府官僚组织内部也可以同时接收到。这种自发形成的高密度的信息源形成了信息群落,形成独立于政府官僚组织之外的信息力量,这就在极大程度上实现了政府官僚组织内外之间信息的交流沟通,不仅是内部信息能够被快速传递出去,外部信息也能够快捷地传入组织内。也因此,政府官僚组织内外之间信息交流沟通成为信息化时代政府官僚组织要面对的重要课题,能否通过沟通平台及时回应社会关切,能否实现政务公开避免因官方信息缺失而造成的谣言四起,等等,都是信息化时代因为信息沟通方向多元化而带来的政府官僚组织要面临的问题。

3.1.3 信息沟通形式多样化

在信息化时代到来以前,政府官僚组织内部的信息沟通方式非常有限,这在很大程度上限制了组织内信息的交流传递。步入信息化时代以来,信息传递的形式越发多元化,如通过通信网络视频,可实现网络会议的召开,减少了会务经济成本,提高了信息交流的便利程度。如通过网站、微信群等电子平台进行通知、奖惩等公文的发布和任务的分配,高效又便利。多种多样的信息沟通形式使得组织内的信息沟通成本大幅下降,有效提高组织效率。

3.2 大数据技术对政府官僚制组织决策带来的影响

信息化时代除了在通信信息方面具有划时代的跨越之外,还有一些副产品,也给政府官僚制带来机遇和挑战,比如大数据。大数据是信息化时代自然而然的产物。大量信息平台在使用过程中产生了不可想象的海量数据。这些数据是公共产品还是私人产品,属于用户还是平台,是否要作为政府公共管理对象的一部分,都成为新时代的命题,在发展之初对政府管理带来了诸多挑战。但随着数据挖掘技术的进步和广泛应用,数据的价值越来越被认识,从大数据中所能分析到的结论用于政策决策前的参考信息具有十分重要的价值。此外,大数据所具有的海量信息优势使得分析结果具有较高的贴近真实的价值,使得政府的决策在一定程度上实现科学化。

3.3 电子政务对政府官僚制人事带来的影响

随着信息化时代中对电子技术的逐渐依赖,政府官僚化组织渐渐认识到电子政务将会给实际的政务操作带来便捷,同时也将能够实现对人工进行一定程度的替代。然而,就像大工业时代发生的机器抢夺了工人的饭碗工人会恶意地破坏机器一样,当新技术可以实现对公务员基础操作性工作的部分替代也势必加剧政府官僚制组织人浮于事的恶果。官僚制本身就有恶意扩张的趋势,随着信息化技术的加入,看似冗余的队伍将显得更加冗余。彼时,冗余的官僚队伍或将成为阻碍电子政务的强大力量,也将成为电子政务强大发展后的不安因素,这对政府官僚制组织的人事安排来说并不算是个好消息。

4 信息化时代政府官僚制发展趋势分析

综上可以看出信息化时代较为明显的几个方面会对政府官僚制组织的信息沟通、决策、人事安排造成一定程度的影响,据此对信息化时代官僚制的发展趋势进行分析。

首先,官僚制的核心特点并未被动摇。组织管理的非人格化并没有因为信息化的发展而消解;层级节制的官僚权力体系中的层级有扁平化趋势,但层级并未消失;正规的决策文书一直存在,只不过其发布的渠道多样化;管理以专业培训为前提,办公室专职全职,办公室管理可学习,这些特点丝毫没有受到影响。与此同时,公务员的职位仍然是由上级任命,其晋升也已然是由低级到高级,通常是终身制,但事实上是以特定任期表现出来的,所受影响的只是公务员的人数有可能减少。由此不难看出,信息化的诸多影响并未真正动摇到官僚制的核心特点。

其次,信息化消解了政府官僚制的部分弊端。从前文分析中已知,政府官僚制组织对灵活多变的环境难以应对,总显迟滞。但在信息化时代,官僚制组织信息沟通方向多样化,使得官僚制组织与组织之外环境之间的信息交流变得迅捷,网络信息大数据的结果分析实时为政府反映网络世界的热点动向。信息化时代的这些影响都提高了政府官僚制组织的知觉,使其对环境的变化变得更加灵敏,反应更加灵活;另外,政府官僚制组织本身存在较为严重的部门壁垒问题,通过强有力的电子政务工作的推进,打破各部门的信息孤岛,实现信息互联互通,就能在很大程度上消解这份壁垒;此外,官僚制组织中下级工作人员的工作积极性不能得到很好释放的问题也能在信息化时代得到很好改善。信息化时代对于绩效考核来说无疑是福音,向来以绩效成绩难以测定著称的行政类工作可以实现定量测定,根据电子记录进行工作成果分析,这无疑能够极大程度上提高基层工作人员的工作积极性,提高公众对政府公共服务的满意度。

最后,信息化弱化了政府官僚制的部分优点。前文分析可知,政府官僚制因为其基于理性科学的设计使得组织运转稳定,工作人员稳定。然而,这些优点都会因为信息化时代的发展而被削弱,电子政务强大的替代能力使得政府不再需要那么多工作人员,在岗的人员也会担忧在不确定的时刻自己的人工劳动就会被电子机器取代。

5 结论

综上分析可知,即便是在信息社会和网络社会的今天,官僚制仍然在发挥着无可替代的作用。无论是新公共管理的改革还是新公共服务的主张,都可以把它理解为是对官僚制运作方式的流程的改变,而不是或主要不是一种结构改革。信息化时代的到来并未动摇政府官僚组织的核心特点,而是发挥了时代的优势,弥补了传统官僚制的诸多不足,使其更加优化。对此,一些学者选用了其他名词来表述这种优化,如整体政府、无缝隙政府、网络政府等。整体政府的概念是英国学者希克斯1977年在《整体政府》一书中首次提出的,是西方学者提出的一种适应信息化、数字化要求的全新政府治理模式,其要义就是以公民需求为治理导向,以信息技术为治理手段,以协调、整合和责任为治理机制,对治理层级、功能、公私部门关系以及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合,不断从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合,为公民提供无缝隙且分离的整体性服务型的政府治理模式。无疑,这些新的定义着重强调了信息化时代官僚制组织被赋予全新色彩的一部分,但我们需要清醒认识的是,无论使用什么样的称呼,其都尚未提出一种组织形式可以替代官僚制。在未来相当长一段时间,官僚制仍处于不可替代的地位,在信息化时代吸收新的营养继续焕发着勃勃生机。微信公众号：电子政务智库

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